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投資項目可行性研究的關鍵作用和實施保障

李開孟

可行性研究是開展各類工程咨詢服務的基礎和關鍵，高質(zhì)量的可行性研究是提供高質(zhì)量的工程咨詢服務的基本前提?？尚行匝芯康馁|(zhì)量不僅直接關系到項目投資決策的質(zhì)量，而且還會對項目周期其他階段的工作質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。在推動工程咨詢高質(zhì)量發(fā)展的新時代，必須強調(diào)突出可行性研究在項目投資決策咨詢及引導項目周期全過程工程咨詢中的關鍵核心地位，完善投資項目可行性研究的組織實施，切實提高可行性研究的工作質(zhì)量。

一、可行性研究的關鍵作用

準確把握可行性研究的關鍵作用，首先必須明確可行性研究是針對項目建設必要性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六大方面所開展的一系列研究論證活動，不能將各類專業(yè)性可行性研究活動僅僅理解為編寫可行性研究報告。可行性研究報告僅是可行性研究活動的成果表現(xiàn)形式，而且也不能將可行性研究報告理解為可行性研究成果的唯一表現(xiàn)形式。政府核準企業(yè)投資項目申請報告、資金申請報告、項目實施方案（包括PPP項目實施方案、通常被稱為商業(yè)計劃書的招商引資項目實施方案，以及其他各種類型的項目、規(guī)劃及政策實施方案等），都是廣義視角可行性研究成果的表現(xiàn)形式，并且遵循可行性研究的通用基本邏輯?？尚行匝芯繛轫椖恐芷诟麟A段的活動提出實施計劃，對于保證項目周期各階段的工作質(zhì)量都發(fā)揮著重要作用。但是，作為項目前期研究論證階段的重要專業(yè)咨詢活動，可行性研究的關鍵核心作用應從以下方面進行把握。

(一）為政府投資項目審批提供依據(jù)

1.政府投資決策審批項目類型

政府投資項目實行審批制，可行性研究的相關成果應為政府投資項目決策審批提供依據(jù)。政府投資決策審批項目，應為市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目。政府投資范圍實行國家定期評估調(diào)整機制，以便不斷優(yōu)化政府投資方向和結構。

實行審批制的政府投資項目，以非經(jīng)營性項目為主。對于非經(jīng)營性政府投資項目，主要以政府直接投資方式進行投資。對于確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取政府資本金注入方式進行投資。

2.可行性研究在政府投資項目決策審批中的作用

政府投資應當遵循科學決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。政府投資應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措投資資金。安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，并平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告和初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告和初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

政府投資主管部門應根據(jù)可行性研究的相關成果，對政府直接投資和資本金注入項目進行審批?？尚行匝芯砍晒粌H是政府投資項目決策審批的重要依據(jù)，同時也是項目批準后進入實施階段開展后續(xù)工作的重要指導性文件?？尚行匝芯繉φ顿Y項目的需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性進行研究，政府投資主管部門對可行性研究報告的批復文件，是開展初步設計、施工圖設計等工作的重要依據(jù)。

3.政府決策審批項目可行性研究的主要類型及內(nèi)容要求

政府投資決策審批項目可行性研究有多種成果體現(xiàn)形式，包括政府投資項目建議書、政府直接投資項目可行性研究報告、政府資本金注入項目可行性研究報告，以及對政府投資項目可行性研究報告的咨詢評估報告等。政府部門審批政府投資項目，既要從政府性資金出資人的角度進行審查，又要從政府公共事務管理者及公共利益代言人的角度，從擬建項目的公共利益及外部影響等角度進行審查，并根據(jù)項目前期研究的不同階段、政府注入資金的性質(zhì)不同而體現(xiàn)不同的要求。主要內(nèi)容要求如下：

(1）政府投資項目建議書

項目建議書要對項目建設的必要性、主要建設內(nèi)容、擬建地點、建設規(guī)模、投資匡算、資金籌措、投資風險以及經(jīng)濟社會等影響效果進行初步分析，并附相關文件資料。

(2）政府直接投資項目可行性研究報告

針對非經(jīng)營性政府直接投資項目的技術經(jīng)濟特點，主要對擬建項目的需求方案、建設方案、運營方案、財務方案及資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等影響效果進行全面分析論證，落實各項建設和運行保障條件，并按照有關規(guī)定取得相關許可和審查意見。

(3）政府資本金注入項目可行性研究報告

針對政府資本金注入的經(jīng)營性項目特點，對影響項目是否可行的各種因素進行全面系統(tǒng)地分析。其研究內(nèi)容和深度在達到政府直接投資項目可行性研究報告規(guī)定要求的同時，還應包括以下內(nèi)容：①既有項目法人情況或新項目法人的組建方案；②項目資本金出資比例，出資方及其出資數(shù)額，以及擬申請以資本金注入方式使用政府預算內(nèi)投資的額度；③政府出資人代表及其權利義務；④政府出資人代表同意接受政府預算內(nèi)投資轉(zhuǎn)為其擬持有國有股份的意見；⑤項目建議書批復中要求說明的其他問題。

(4）政府投資項目評估報告

對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在委托專業(yè)咨詢機構開展咨詢評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

咨詢評估機構接受政府相關部門的委托，對項目單位報送的政府投資項目建議書或可行性研究報告進行評估，應遵循可行性研究的基本分析邏輯，從獨立第三方的視角，根據(jù)委托評估要求，有針對性地開展咨詢評估工作，提交咨詢評估報告，作為政府投資主管部門審批政府投資項目的重要依據(jù)。

(二）為政府審核企業(yè)投資項目提供依據(jù)

1.政府審核企業(yè)投資項目類型

政府相關部門對企業(yè)投資項目按照項目性質(zhì)分別實行核準制、備案制和承諾制進行管理。對于關系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，實行核準管理。具體項目范圍以及核準機關、核準權限依照政府核準的投資項目目錄執(zhí)行。政府核準的投資項目目錄由國務院投資主管部門會同國務院有關部門提出，報國務院批準后實施，并根據(jù)情況適時調(diào)整。未經(jīng)國務院批準，各部門、各地區(qū)不得擅自調(diào)整核準目錄確定的核準范圍和權限。

對于政府核準的投資項目目錄以外的項目，實行備案管理，一般按照屬地原則進行項目備案，備案機關及其權限由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定。對于實行備案制的企業(yè)投資項目，條件成熟的實行承諾制管理，以政策性條件引導企業(yè)投資，企業(yè)進行信用承諾，完善企業(yè)投資項目審核制度體系。

2.可行性研究在政府審核企業(yè)投資項目中的作用

對于實行核準制、備案制和承諾制的企業(yè)投資項目，政府投資管理部門不再審批企業(yè)投資項目可行性研究報告。企業(yè)辦理項目核準手續(xù)，應當向核準機關提交項目申請報告（也稱項目申請書）。核準機關應當從下列方面對項目進行審查：（1）是否危害經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全等國家安全；（2）是否符合相關發(fā)展建設規(guī)劃、技術標準和產(chǎn)業(yè)政策；（3）是否合理開發(fā)并有效利用資源；（4）是否對重大公共利益產(chǎn)生不利影響。

對于企業(yè)投資對外部性具有重大影響的項目，核準機關應委托咨詢評估機構對企業(yè)報送的項目申請報告進行評估。咨詢評估機關應當根據(jù)委托評估的任務要求，明確評估重點，有針對性地開展核準評估工作，編制核準評估報告，作為核準機關對企業(yè)投資項目進行核準審查的重要依據(jù)。

對于實行備案管理的企業(yè)投資項目，企業(yè)應當在開工建設前通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺告知如下備案信息：（1）企業(yè)基本情況；（2）項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容；（3）項目總投資額；（4）項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。企業(yè)應當對備案項目信息的真實性負責。

企業(yè)投資項目核準機關、備案機關以及依法對項目負有監(jiān)督管理職責的其他有關部門應當加強事中事后監(jiān)管，按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，落實監(jiān)管責任，采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對項目實施的監(jiān)督檢查。

對于實行備案制或承諾制的企業(yè)投資項目，政府有關部門不要求企業(yè)報送針對項目建設必要性、方案可行性及風險可控性等涉及可行性研究的相關研究報告。對于實行核準制的企業(yè)投資項目，核準機關要求報送用于核準審查的項目申請報告，是項目可行性研究成果的重要表現(xiàn)形式之一，是核準機關對企業(yè)投資項目進行核準審查的重要依據(jù)。

3.政府核準項目可行性研究的類型及內(nèi)容要求

對于實行核準管理的企業(yè)投資項目，應當按照國家有關要求編制項目核準申請報告，重點闡述項目的外部性、公共性等事項，包括維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷等內(nèi)容。

對于企業(yè)投資項目的核準評估，委托單位應提出評估重點，評估單位應根據(jù)委托要求，堅持獨立、客觀、科學、可靠的原則，對企業(yè)報送的核準項目申請報告進行評估。核準咨詢評估報告的編寫，應體現(xiàn)企業(yè)投資項目核準審查的要求，對企業(yè)投資項目的公共性及外部性影響，以及是否符合核準條件提出評估意見。

(三）為政府審批專項補助和貼息資金提供依據(jù)

1.政府專項補助和貼息資金申請審批項目類型

政府專項補助和貼息資金是對符合條件的地方政府投資項目和企業(yè)投資項目給予的建設投資補助，以及使用中長期貸款的投資項目給予的貸款利息補貼。建設投資補助和貸款貼息均為對擬建項目進行無償投入的財政預算內(nèi)資金。

投資補助和貼息資金重點用于市場不能有效配置資源，需要政府支持的經(jīng)濟和社會領域。具體包括：（1）社會公益服務和公共基礎設施；（2）農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設；（3）生態(tài)環(huán)境保護和修復；（4）重大科技進步專項；（5）社會管理和國家安全領域；（6）符合國家有關規(guī)定的其他公共領域。

國家投資管理部門按照宏觀調(diào)控的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及相關政策要求，嚴格遵守科學、民主、公開、公正、高效的原則，平等對待各類投資主體，會同相關行業(yè)部門統(tǒng)籌安排投資補助和貼息項目。對欠發(fā)達地區(qū)，特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特殊困難地區(qū)的投資項目應當適當傾斜。財政預算內(nèi)投資補助和貼息項目的安排，應明確項目投資預定目標、實施周期、支持范圍、資金安排方式、工作程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容，并針對不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同性質(zhì)投資項目的具體情況，確定相應的投資補助、貼息標準，作為各專項投資補助和貼息項目管理的具體依據(jù)。投資補助和貼息資金應當用于計劃新開工或續(xù)建項目，原則上不得用于已完工項目。項目投資補助和貼息金額原則上應當一次性核定，對于已經(jīng)足額安排的項目，不得重復申請。同一項目原則上不得重復申請不同專項資金。

2.申請專項資金可行性研究的類型及內(nèi)容要求

申請財政預算內(nèi)建設投資補助或貸款貼息資金，應由申請投資補助或者貼息的項目單位提出資金申請報告。資金申請報告的編寫，本質(zhì)上是對地方政府或相關企業(yè)申請專項資金是否具有可行性的研究報告，是專項資金申請和使用的實施方案研究，是擬建項目可行性研究成果的表現(xiàn)類型之一，重點從資金使用合理性的角度進行研究，是政府投資主管部門對專項資金進行審批決策的重要依據(jù)。

申請建設投資補助或者貸款貼息資金的項目，項目單位應提交資金申請報告。資金申請報告主要包括以下內(nèi)容要求：（1）項目單位的基本情況；（2）項目的基本情況，包括在線平臺生成的項目代碼、建設內(nèi)容、總投資及資金來源、建設條件落實情況等；（3）項目列入3年滾動投資計劃，并通過在線平臺完成審批（核準、備案）情況；（4）申請投資補助或者貼息資金的主要理由和政策依據(jù)；（5）工作方案或管理辦法要求提供的其他內(nèi)容。項目單位應對所提交的資金申請報告內(nèi)容的真實性負責。

對于項目單位提交的擬建項目資金申請報告，包括建設投資補助項目資金申請報告，以及貸款貼息項目資金申請報告，必要時應委托具有資信能力的咨詢評估機構進行評估論證，并按委托評估要求編寫資金申請報告的咨詢評估報告，作為專項資金審批部門進行專項資金審批決策的重要依據(jù)。

(四）為政府和社會資本合作項目審批提供依據(jù)

1.政府和社會資本合作項目類型

政府和社會資本合作項目，簡稱PPP項目，是指重點在基礎設施和公共服務領域，由政府采用競爭方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權利和義務，建立利益共享、風險分擔、合作共贏且可持續(xù)的合作伙伴關系，由成立特殊目的項目公司（SPV）負責項目投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、混合付費等方式獲得合理收益的基礎設施投資項目。

基礎設施和公用事業(yè)項目采用政府和社會資本合作模式，應當具備以下條件：（1）符合內(nèi)外資準入等有關法律法規(guī)規(guī)定；（2）具有公益性、長期性、可經(jīng)營性，風險可分擔；（3）項目建設和運營的標準以及監(jiān)管要求明確；（4）能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會資本參與能提高公共服務質(zhì)量和效率，或者有效降低項目全生命周期成本。

2.可行性研究在政府和社會資本合作項目審批中的作用

采用政府和社會資本合作模式進行投資建設和運營的基礎設施項目，有政府合作方參與，涉及公共利益，部分項目還需要財政資金參與建設投資及經(jīng)營期財政補貼，因此需要履行政府審批程序，需要對基礎設施項目采用政府和社會資本合作模式的必要性、可行性及合理性進行研究。其研究結論既是政府投資主管部門審批決策、作出是否采用政府和社會資本合作模式?jīng)Q定的依據(jù)，也是遴選社會資本方以及簽訂相關合同文件的重要基礎。

3.PPP項目可行性研究的主要類型及內(nèi)容要求

政府和社會資本合作項目可行性研究主要包括以下類型：（1）對于實行審批制的政府投資項目，項目單位或?qū)嵤C構報送可行性研究報告，應一并編寫PPP項目實施方案；重大基礎設施政府投資項目，可根據(jù)實際需要編寫PPP項目實施方案；（2）對于實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，項目單位或?qū)嵤C構應組織編寫并報批PPP項目實施方案。

政府和社會資本合作項目可行性研究應重點關注：在對項目技術經(jīng)濟可行性、資金籌措方案及項目投資效益等進行分析論證的基礎上，對PPP項目公司組建方式和社會投資方遴選方式，項目的合作方式，融資結構和回報機制，項目風險分擔方案，政府方和社會資本方的各自責任，PPP項目實施監(jiān)管及績效評價體系，項目需要簽署的主要合同及其核心條款等進行研究。

(五）為企業(yè)投資項目決策提供依據(jù)

1.企業(yè)投資項目類型

企業(yè)投資項目是指企業(yè)在中國境內(nèi)投資建設，且不使用政府直接投資或資本金注入的各類固定資產(chǎn)投資項目，包括企業(yè)使用自籌資金進行投資建設的項目，以及使用自籌資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的建設項目。

2.企業(yè)投資項目可行性研究的作用

企業(yè)投資項目應從企業(yè)自主決策、提高投資效益、規(guī)避投資風險的角度，認真做好可行性研究。企業(yè)投資項目可行性研究的作用主要體現(xiàn)在以下方面：

(1）企業(yè)投資自主決策的依據(jù)?？尚行匝芯繌男枨蟆⒔ㄔO、運營、財務、影響和風險等方面，針對各個研究模塊進行分析研究，為企業(yè)提供全面、客觀、可靠的項目投資建設必要性、方案可行性及風險可控性研究結論和建議，為企業(yè)投資自主決策提供重要依據(jù)。

(2）籌措資金和申請貸款的依據(jù)。銀行等金融機構通過對企業(yè)投資項目可行性研究報告的評估，分析項目產(chǎn)品的市場競爭力、工程技術可靠性、項目盈利能力和還款能力，據(jù)此決定是否對項目提供貸款。

(3）簽訂合同或協(xié)議等的依據(jù)?？尚行匝芯康慕Y論是項目單位就項目有關的設計、工程承包、設備供應、原材料供應、產(chǎn)品銷售和運輸?shù)葐栴}與有關單位簽訂合同或協(xié)議等的依據(jù)。

3.可行性研究的主要類型及內(nèi)容要求

企業(yè)投資自主決策項目可行性研究類型主要包括企業(yè)投資項目可行性研究報告和商業(yè)計劃書，其內(nèi)容要求如下：

(1）可行性研究報告

企業(yè)投資可行性研究是對項目產(chǎn)品（服務）的市場需求、資源供應、建設規(guī)模、建設方案、資金籌措、盈利能力、外部影響和風險管控等進行分析，判斷擬建項目的需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性，提出研究結論和建議。

(2）商業(yè)計劃書

商業(yè)計劃書是企業(yè)以投資決策和招商融資等為目的，重點分析企業(yè)及其擬建項目基本情況、未來發(fā)展前景與執(zhí)行策略的研究論證報告，是針對項目招商實施方案及其可行性的研究成果。其主要內(nèi)容包括實施單位和項目概述、項目需求分析、建設和運營方案、實施機構和管理團隊、商業(yè)模式、投融資方案、財務分析、風險管控等。

二、可行性研究工作的組織實施

(一）可行性研究的階段劃分

可行性研究圍繞擬建項目的建設必要性、方案可行性和風險可控性等專業(yè)維度，從需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等不同方面，按照各專業(yè)細分研究模塊進行專業(yè)性研究。在實際應用中，不要求對所有項目均應開展面面俱到的專業(yè)研究，也不應要求按照統(tǒng)一的模板編寫整齊劃一的可行性研究報告，而是要結合可行性研究的不同階段、研究目的、項目特點等因素，選擇適當?shù)难芯磕K進行組合應用，確定研究成果的呈現(xiàn)形式及內(nèi)容深度要求，確?？尚行匝芯扛髂K的實際應用中，能夠做到切合實際，不流于形式。

項目周期全過程包括前期研究、施工準備、工程建設、項目運營、總結評價等不同階段。作為對施工準備及以后各階段相關活動提供方案依據(jù)的前期研究，按照項目決策論證過程分為投資機會研究、初步可行性研究和可行性研究等不同階段，每個階段均應按照需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面及若干細分的研究模塊，結合項目特點進行逐步深化研究，分別為項目投資方向決策、投資方案決策和最終投資決策提供依據(jù)。

1.投資機會研究

投資機會研究的目的是鑒別投資方向。在此階段，收集的信息和積累的經(jīng)驗相結合形成投資機會研究結果，包括確定投資行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)品類型、市場分層等。研究成果可以是獨立的投資機會研究報告，也可以是投資戰(zhàn)略規(guī)劃研究成果的組成部分，通常是對特定地區(qū)、特定領域戰(zhàn)略規(guī)劃、投資方向及具體項目投資建議的系統(tǒng)性研究。

投資機會研究的相關成果，為具體項目的初步可行性研究和可行性研究提供投資方向的建議，對具體項目投資機會從需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面提供方向性判斷。在此階段，一般不要求進行各專業(yè)模塊的深入研究。

2.初步可行性研究

初步可行性研究需要對投資機會研究所提出的擬建項目，從需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面及項目所涉及的具體研究模塊進行初步研究，對項目建設的必要性、可行性及風險可控性得出初步研究結論，對是否值得開展進一步的可行性研究提出建議。

在初步可行性研究階段，需要對擬建項目的需求方案、建設方案、運營方案、財務方案、影響效果及風險管控方案所涉及的關鍵性問題及相關的專業(yè)研究模塊，如市場需求、產(chǎn)出方案、項目選址、征地補償安置方案、技術方案、商業(yè)模式、融資方案、環(huán)境和生態(tài)影響、社會穩(wěn)定風險等專業(yè)模塊進行調(diào)查研究，并提出初步解決方案。

初步可行性研究階段的研究成果可以是項目建議書、初步可行性研究報告或預可行性研究報告。對于政府投資項目，應按照審批制的要求報送初步可行性研究的項目建議書，作為項目投資方案立項決策的重要依據(jù)。對于企業(yè)投資項目，初步可行性研究報告是擬建項目可行性研究工作的前期成果，作為企業(yè)針對擬建項目進行初步?jīng)Q策的依據(jù)，并為項目可行性研究奠定基礎。

3.可行性研究

可行性研究圍繞擬建項目的建設必要性、方案可行性和投資風險等三大維度，從需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面，對擬建項目的目標市場、選址方案、技術方案、設備方案、工程方案、實施進度、招標方案、商業(yè)模式、生產(chǎn)保障方案、運營服務方案、項目融資方案、資金平衡方案、風險應對方案等進行系統(tǒng)深入研究，從規(guī)劃依據(jù)、政策準入、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會影響、財務盈利能力、償債能力等專業(yè)領域進行分析評價，研究范圍涵蓋項目所涉及的所有專業(yè)研究模塊，編制完成可行性研究報告，為項目方案優(yōu)化和投資最終決策提供依據(jù)，并引導開展施工準備、工程建設、項目運營、績效管理及總結評價項目周期各環(huán)節(jié)的相關活動。

在項目可行性研究階段的實際應用層面，應結合項目實際需要，除針對影響項目建設必要性、可行性及風險性所涉及的所有研究模塊開展完整的可行性研究之外，還包括針對項目決策的特定目的，對特定研究模塊或若干模塊組合開展針對性的可行性研究工作，并形成相應的可行性研究成果，為特定領域的項目審核、投資監(jiān)管、風險防控等提供依據(jù)。

將項目前期研究工作劃分為投資機會研究、初步可行性研究和可行性研究等不同階段，是考慮項目前期研究不斷推進、占有項目資料不斷豐富、對項目建設必要性、可行性及投資風險的認識不斷加深而設定的相對階段劃分，不應機械性地將所有類型項目的前期研究都劃分為三個階段。對于方案特別復雜的擬建項目，應劃分為更多的細分階段，以便不斷加深投資項目的前期研究工作，為分階段決策及最終投資決策提供更加針對性的判斷依據(jù)。對于小型簡單項目，可只設置可行性研究階段，由可行性研究報告代項目建議書或初步可行性研究報告。對于點多面廣且方案簡單，納入項目群規(guī)劃的眾多建設項目，可由相關專項規(guī)劃報告代項目建議書或初步可行性研究報告。對于方案復雜且必須開展初步可行性研究，需要分階段進行決策判斷的擬建項目，不能以項目建議書或初步可行性研究報告代替可行性研究報告。

(二）可行性研究的實施步驟

1.明確研究任務

可行性研究屬于工程咨詢專業(yè)工作，鼓勵委托具有專業(yè)資信能力的工程咨詢機構承擔。可行性研究任務承擔單位接受委托開展擬建項目的可行性研究工作，首先必須界定研究任務的工作邊界，就可行性研究的工作范圍、研究內(nèi)容、深度要求、時間進度、費用預算、成果形式、質(zhì)量要求等進行協(xié)商，簽訂委托合同，據(jù)以開展可行性研究各階段的工作。

2.組建研究團隊

可行性研究工作涉及宏觀、中觀、微觀等不同層面，以及工程、技術、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等多專業(yè)研究模塊。高質(zhì)量的可行性研究成果，應由不同專業(yè)能勝任相關研究工作的專業(yè)人員組成的研究團隊進行合作研究完成?？尚行匝芯咳蝿粘袚鷨挝粦鶕?jù)委托項目可行性研究的工作范圍、研究內(nèi)容、復雜程度及時間進度等要求，組建項目可行性研究工作團隊，明確項目總負責人及各專業(yè)研究負責人，以及團隊各成員的職責分工。要強調(diào)發(fā)揮研究團隊的合力作用，整合各方專業(yè)力量完成相應的可行性研究任務。對于可行性研究承擔單位不能勝任的相關領域?qū)I(yè)研究工作，可采用聯(lián)合研究等方式整合外部智力資源開展聯(lián)合研究。

3.制定工作計劃

項目研究團隊應結合各專業(yè)領域的工作范圍、內(nèi)容深度、時間進度等因素，研究制定可行性研究工作計劃，對任務要求、人員分工、經(jīng)費預算、質(zhì)量保障、成果形式等進行約定，形成工作計劃。

4.開展調(diào)查研究

可行性研究對尚未實施的擬建項目提出方案設想，對擬建項目的投資、建設及運營提出實施計劃，對項目方案的可行性及風險進行判斷，所有工作必須建立在調(diào)查研究和分析預測的基礎之上。項目研究團隊應按照各自任務分工，提出調(diào)查研究及各種資料的收集方案，進行現(xiàn)場調(diào)研和訪談，搜集相關資料并進行整理分析，為各模塊的專題研究提供依據(jù)。

5.形成項目方案

在調(diào)查研究的基礎上進行項目需求分析，形成項目選址方案、技術方案、設備方案、工程方案、實施進度、招標方案、商業(yè)模式、生產(chǎn)保障方案、運營服務方案、項目融資方案、資金平衡方案等建設、運營及財務方案。通過多方案比選和擇優(yōu)，構造和優(yōu)化項目方案。

6.開展項目評價

對項目方案從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策準入、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展、企業(yè)自身發(fā)展等不同層次，以及從市場、技術、工程、財務、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境、風險等不同專業(yè)領域進行分析評價，判斷項目建設的必要性、建設方案的可行性及投資風險的可控性，得出項目方案是否可行的研究結論，為項目投資最終決策及未來行動計劃提供建議。

7.編制研究成果

在項目方案研究及各專業(yè)領域項目評價的基礎上，根據(jù)任務委托要求，匯總各研究模塊的研究成果，按照報告編寫的邏輯結構對各模塊的研究成果進行組合調(diào)整和優(yōu)化，形成結構化的可行性研究成果，完成相關研究報告的編制工作。

8.溝通交換意見

可行性研究成果編制完成后，應與委托單位進行溝通，匯報相關研究成果，征求委托方的反饋意見，對研究成果進行補充修改。必要時還應向獨立第三方評估機構、主管部門及其他利益相關方進行匯報，從不同角度對可行性研究成果進行獨立評審。項目研究團隊應根據(jù)溝通匯報及專業(yè)評審的反饋意見，對研究報告進行修改完善。必要時，還應進行補充調(diào)查，進一步豐富和優(yōu)化特定研究模塊的研究內(nèi)容，對總報告及各專題研究報告進行補充修改完善，完成最終研究成果。

(三）可行性研究的基本依據(jù)

1.政策法規(guī)依據(jù)

項目投資建設必須在合法合規(guī)的前提下進行。可行性研究對項目建設必要性、建設方案可行性及項目投資風險的研究，必須遵循國家、地方及行業(yè)有關投資建設的法律法規(guī)、投資政策、行業(yè)準入條件等規(guī)定。對于利用外資項目，還應符合外商投資相關政策的規(guī)定。對于境外投資項目，還應符合項目所在國家或地區(qū)的當?shù)赜嘘P項目投資政策法規(guī)規(guī)定，以及項目投資應遵循的國際慣例、雙邊及多邊協(xié)議等規(guī)定。

2.發(fā)展規(guī)劃依據(jù)

項目投資建設是落實經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及各類專項規(guī)劃的重要載體，建設目標及建設內(nèi)容必須與相關規(guī)劃相銜接?？尚行匝芯繉M建項目需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等方面的研究，必須符合相關規(guī)劃要求，如江河流域開發(fā)治理規(guī)劃、交通路網(wǎng)規(guī)劃、電力電網(wǎng)規(guī)劃、森林開發(fā)規(guī)劃等。

3.標準規(guī)范依據(jù)

可行性研究應按照國家有關部門發(fā)布的可行性研究指南、建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)等規(guī)范指引要求，參照有關部門及專業(yè)機構發(fā)布的工程建設標準、設計規(guī)范、工程定額等規(guī)定，對擬建項目相關的各研究模塊進行系統(tǒng)深入研究，評價其可行性及存在的風險，提出規(guī)避相關風險的措施方案。

4.項目背景依據(jù)

可行性研究應針對擬建項目的技術經(jīng)濟特點開展有針對性的研究，依據(jù)相關投資建設實施規(guī)劃及項目立項的批準文件，項目擬建場址的自然、經(jīng)濟、社會、技術、人員概況等基礎資料，與擬建項目有關的各種市場信息資料，以及合資、合作項目各方簽訂的協(xié)議或意向文件等項目背景資料，作為開展各研究模塊方案策劃及可行性研究的背景依據(jù)。

5.專業(yè)研究依據(jù)

可行性研究成果的編寫，應建立在各種專題研究的基礎之上，包括市場研究、競爭力分析、場址比選研究、風險分析等。要針對項目所在地區(qū)及行業(yè)特點，有針對性地開展各類專題研究，如涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)的項目，應有經(jīng)批準的礦產(chǎn)儲量報告及礦產(chǎn)勘探報告等。必要時，應將專題研究報告作為擬建項目可行性研究成果的附件一并提交任務委托及評審單位。

(四）可行性研究的基本原則

1.預見性

可行性研究不僅應對歷史、現(xiàn)狀資料進行研究和分析，更重要的是應對未來的市場及社會公共需求、投資前景和影響效果進行預測和估算。對擬建項目相關的政策走向、發(fā)展前景、需求變化、技術演替規(guī)律、建設條件、財務金融狀況、區(qū)域和宏觀經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全等進行專業(yè)性前瞻性判斷，強調(diào)戰(zhàn)略思維和前瞻意識，提升預見未來的能力，是可行性研究工作應堅持的基本原則。

2.客觀性

可行性研究必須堅持實事求是，在調(diào)查研究的基礎上，按照客觀事務的原本屬性進行論證和評價。各專業(yè)方向和研究模塊的可行性研究工作，不能預設立場和結論，然后按照事先設定的評價結論反向?qū)ふ依碛?。必須堅持按照工程項目本來的客觀條件進行方案策劃和研究評價，得出體現(xiàn)客觀性要求的研究結論和建議。

3.可靠性

可行性研究應根據(jù)擬建項目的需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等總體思路和邏輯框架，結合各研究模塊的研究內(nèi)容和深度要求，充分考慮委托單位及審查部門的實際需要，提出能夠經(jīng)得起實踐檢驗的項目實施方案及研究結論，以保證項目投資建設的安全性和可靠性。對于不可行的項目或方案，應經(jīng)過扎實專業(yè)的研究論證，提出明確的否定意見，以避免投資決策失誤。

4.科學性

可行性研究涉及到宏觀、中觀和微觀、國際國內(nèi)等不同層面，以及政策法規(guī)、工程技術、建設運營、經(jīng)濟社會、資源環(huán)境、生態(tài)低碳等跨專業(yè)領域，必須應用現(xiàn)代科學技術手段及跨學科研究方法，有效利用專業(yè)團隊的整體優(yōu)勢，對擬建項目的必要性、可行性和風險可控性進行科學評價，為項目科學決策提供強有力的專業(yè)支持。

5.合規(guī)性

擬建項目是面向未來的投資，將在今后相當長的時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用，一些重大工程往往屬于百年工程，且工程實施具有不可逆性?？尚行匝芯抗ぷ鞅仨氃谙嚓P法律、法規(guī)和政策的指導下進行，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念，重視生態(tài)文明、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)，推動美麗中國建設，為實現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標服務。

三、可行性研究的質(zhì)量保障

(一）完善可行性研究法規(guī)制度建設

1.推動投融資體制深化改革

提高投資項目可行性研究的質(zhì)量，關鍵是要構建一個能夠促進項目科學決策的制度環(huán)境，建立投資決策的風險約束機制。推動投融資體制深化改革，落實企業(yè)投資決策自主權，完善政府投資決策責任追究制度，使得提高可行性研究質(zhì)量成為內(nèi)在的自覺行動，形成內(nèi)生的驅(qū)動力量，推動可行性研究整體水平不斷提高，以更好地滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需要。

隨著投融資體制深化改革，可行性研究在重視投資效率的基礎上，更加重視戰(zhàn)略規(guī)劃的指導作用，在項目投融資模式上引入政府和社會資本合作（PPP）、資產(chǎn)支持證券（ABS）和不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式，主動貫徹落實“3060”低碳發(fā)展目標，在項目層面建立環(huán)境-社會-治理（ESG）評價體系等，必將推動可行性研究理論方法體系不斷創(chuàng)新，可行性研究工作更加受到應有重視。

2.發(fā)揮可行性研究在項目科學決策中的基礎性作用

可行性研究是投資決策科學化民主化的內(nèi)生要求，項目科學決策、民主決策必須建立在可行性研究的基礎之上，不得人為干預決策過程和結果。投資項目的建設內(nèi)容、產(chǎn)品方案、建設規(guī)模、工藝流程、廠址選擇等往往存在諸多方案，方案的合理與否直接決定著項目的成敗。通過高質(zhì)量的可行性研究，對不同方案的利弊得失進行全面衡量，反復論證優(yōu)化，從中選取最優(yōu)方案，是項目科學決策的基礎?？尚行匝芯吭谕苿涌茖W決策中的基礎性作用主要體現(xiàn)為以下方面。

(1）確定投資目標

項目決策的目的就是要達到預定的投資目標。因此，確定投資目標是項目決策的前提。如果投資的目標不明確或不適應環(huán)境的需要，最終的決策也就不可能正確。正確確定投資目標，一要有正確的指導思想；二要有全局觀念，即把長遠利益與眼前利益結合起來考慮；三要注意調(diào)查研究，按決策問題的正反兩個方面搜集數(shù)據(jù)，以便確定問題的邊界，使決策的目標具體明確，避免抽象模糊。所有這些要求，必須通過高質(zhì)量的可行性研究予以解決。

(2）議定投資方案

當確認投資目標具有重要意義時，應擬定多個備選方案，通過對各個方案可能產(chǎn)生的效果和影響進行分析和擇優(yōu)，評價項目的需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性，通過全面系統(tǒng)的分析評價，研究提出最優(yōu)項目方案。

(3）制定風險應對方案

任何一項投資活動，都存在不同程度的風險?？尚行匝芯繎獜男枨蠓桨浮⒔ㄔO方案、運營方案、財務方案及影響效果等不同層面分析擬建項目存在的風險，提出風險規(guī)避的應對措施方案，綜合評價項目建設必要性、方案可行性及風險可控性，反饋調(diào)整和優(yōu)化項目方案，從而使決策更加科學合理。

3.發(fā)揮可行性研究在全過程工程咨詢中的引領作用

項目周期全過程資源優(yōu)化配置，需要高質(zhì)量的全過程工程咨詢做支撐。在項目周期全過程中的前期研究、施工準備、工程建設、項目運營、總結評價等環(huán)節(jié)的專業(yè)咨詢活動中，前期階段的可行性研究具有核心引領作用。可行性研究質(zhì)量不高，直接影響項目周期后續(xù)階段的相關咨詢活動。投資建設領域?qū)θ^程工程咨詢重要性的認識不斷深化，必將促使人們更加重視提高可行性研究工作的質(zhì)量。

通過發(fā)揮可行性研究的統(tǒng)領作用，貫徹落實投資決策綜合性咨詢的總體責任和全過程工程咨詢服務的協(xié)同作用，創(chuàng)新工程建設組織實施模式，增強綜合性、跨階段、一體化專業(yè)咨詢服務，為固定資產(chǎn)投資和工程建設及運營管理活動提供高質(zhì)量的綜合咨詢和專業(yè)技術與管理服務，有利于貫徹新發(fā)展理念，促進工程建設質(zhì)量和投資效益提升，實現(xiàn)投資建設領域高質(zhì)量發(fā)展。

(二）加強可行性研究專業(yè)能力建設

1.可行性研究單位及人員能力要求

可行性研究等專業(yè)咨詢服務的核心資產(chǎn)就是人力資源，人才素質(zhì)是決定可行性研究質(zhì)量的關鍵因素。先進的咨詢理念、專業(yè)的技術手段、完善的咨詢方法、經(jīng)典的案例積累、高素質(zhì)跨專業(yè)的人才聚積、社會形象的認知和接受程度成為咨詢機構核心競爭力的主要體現(xiàn)。可行性研究單位應充分認識人才隊伍建設的重要性，持續(xù)投入足夠的資源用于人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新及咨詢理論方法研究，加強專業(yè)團隊建設和人力資源整體質(zhì)量提升，為可行性研究專業(yè)能力建設提供保障。

2.加強工程咨詢行業(yè)自律管理

可行性研究是工程咨詢的核心業(yè)務之一?？尚行匝芯康馁|(zhì)量提升，有賴于工程咨詢行業(yè)的整體質(zhì)量提升。工程咨詢行業(yè)自律是工程咨詢市場參與主體的自我約束。行業(yè)自律的目的是協(xié)調(diào)溝通行業(yè)內(nèi)各工程咨詢機構，增強行業(yè)力量，包括規(guī)章制定權、規(guī)則實施權和懲罰權，建立工程咨詢機構自律與聲譽機制以及監(jiān)督制度，為可行性研究質(zhì)量提升奠定行業(yè)發(fā)展基礎。

3.明確可行性研究質(zhì)量評價標準

咨詢工作成果的評價標準，是衡量咨詢成果質(zhì)量的準則。為了推動可行性研究咨詢成果的質(zhì)量評價，應明確評價目標、標準和方法，要求投資項目可行性研究成果的質(zhì)量評價目標應包括需求方案、建設方案、運營方案、財務方案、影響效果、風險管控等方面及各種細分研究模塊，并對各方面的研究質(zhì)量按不同等級制定評價標準。

(三）確?？尚行匝芯砍晒幹瀑|(zhì)量

1.確保資料數(shù)據(jù)可靠準確

可行性研究為擬建項目的投資決策服務，掌握信息是決策的基礎和必要條件。全面、準確掌握項目決策相關數(shù)據(jù)資料，是決策分析與評價的最基本要求。信息資料的收集和應用應達到如下要求：（1）充足性要求。占有的信息資料的廣度和數(shù)量，應能滿足可行性研究各方面模塊研究及方案比選論證的需要；（2）可靠性要求。對占有的信息資料的來源真?zhèn)芜M行辨識，以保證可行性研究成果結論和建議的準確可靠；（3）時效性要求。項目決策是個動態(tài)的過程，數(shù)據(jù)資料不僅要可靠，還要不斷進行動態(tài)跟蹤，強調(diào)時效性和前瞻性，及時、全面、準確地獲取新的動態(tài)信息，必要時做出決策調(diào)整。

2.確保研究方法科學合理

可行性研究所涉及的各個研究模塊，都需要各種專業(yè)方法進行研究。項目需求方案、建設方案、運營方案、財務方案、風險管控方案的選擇，同樣需要科學可靠的專業(yè)方法。擬建項目對經(jīng)濟社會、資源環(huán)境、生態(tài)低碳等影響效果的分析評價，涉及到可行性研究理念及理論方法的創(chuàng)新和應用。因此，要重視各專業(yè)領域可行性研究理論、方法及各種專業(yè)工具的研究和應用，并要重視實踐案例的總結，為提升可行性研究質(zhì)量提供實踐層面的專業(yè)支持。

3.完善可行性研究邏輯框架

可行性研究具有跨專業(yè)、跨領域、跨時段、跨區(qū)域等特點，尤其對于大型復雜項目的可行性研究，是系統(tǒng)性很強的艱巨性任務，必須建立一套清晰、簡單、易于掌握的可行性研究分析邏輯框架。所有類型項目可行性研究應形成結構清晰的邏輯框架，明確擬建項目的產(chǎn)出目標、工程目標、運營目標、財務目標、效果目標及風險管控目標等目標要求，明確回答需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面的問題。各類可行性研究成果文本的編寫，也應圍繞需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續(xù)性和風險可控性等六個方面，對項目建設的必要性、方案的可行性及風險的可控性等三大主線進行闡述。在章節(jié)設置方面，應根據(jù)擬建項目具體特點選擇各通用性研究模塊，必要時還可增設相關特色研究模塊，進行穿插組合，自主設置章節(jié)，形成針對性強、結構合理、主線清晰、符合邏輯的研究報告。